Política pública da transação tributária: quais os próximos passos da infante?
Por Eugênio Aragão e Tatiana Zuconi
A Lei n° 13.988/2020, que instituiu a transação tributária no Brasil, completou cinco anos no dia 14 de abril, com representativos avanços para a redução da litigiosidade e incremento da recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa da União.
A infante se consolida como relevante política pública em fase de amadurecimento e desenvolvimento, o que pressupõe monitoramento estratégico por todos os players, sustentado no pilar da transparência, crucial para a boa governança e eficiência das instituições, como reconhece a Organização das Nações Unidas (ONU) no ODS 16 (Objetivo de Desenvolvimento Sustentável).
Para tanto, é necessário que o ambiente desenvolvido pela Procuradoria da Fazenda Nacional, denominado Regularize, que já permite o monitoramento mensal de negociações [1], possibilite a pesquisa completa de dados pela academia e sociedade e não apenas aqueles referentes às transações já celebradas.
O número de requerimentos protocolizados e em tramitação, em especial aqueles que compreendem os contribuintes com débitos de valor superior a R$ 10 milhões, o prazo médio para que as negociações sejam cristalizadas e os resultados alcançados a partir da contraposição da dívida original e do resultado após a negociação são dados relevantes para compreender a evolução da política pública e que não são apresentados no sistema.
Ademais, o procedimento administrativo, que tem início com a apresentação do requerimento de transação individual pelo contribuinte ou grupo econômico, carece de adequada regulamentação e essa ausência traz impacto para a legalidade e segurança jurídica desejável em ambiente de negociação com ente público.
Massas falidas
Há ainda outro ponto crucial: entender a razão para o reduzido número de transações tributárias até hoje celebradas por entes despersonificados, massas falidas, segundo dados divulgados pela Procuradoria da Fazenda Nacional [2].
É intrigante que a política pública tenha alcançado resultados tão expressivos sem que os entes despersonificados, cujos débitos por decorrência de lei são classificados como irrecuperáveis, tenham contribuído decisivamente para essa conquista.
Na Medida Provisória n° 899/2019, que deu ensejo aos debates no Congresso para publicação da Lei n° 13.988/2020, não constava o referido dispositivo e sequer referência aos entes despersonificados. A previsão legal deriva de proposição do Poder Legislativo, e esse esclarecimento é importante porque a vontade do legislador, expressa no ambiente plural da “Casa do Povo”, equiparou na mesma classificação — créditos irrecuperáveis — os devedores em recuperação judicial e falidos.
Nada obstante, há distorções que foram postas por normas posteriores que se distanciaram ou se afastaram do desejo cristalizado pelo legislador no dispositivo de lei.
Devedores em recuperação judicial
É importante lembrar ao leitor que a Lei Complementar n° 95/98, que trata das técnicas de elaboração de leis, prevê expressamente, no artigo 7º, IV, que o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei. Todavia, a transação para devedores em recuperação judicial não foi disciplinada na Lei n° 13.988/2020 e sim na Lei n° 14.112/2020.
Explica-se, em dezembro de 2020, portanto oito meses após a publicação da lei de transação tributária, sobreveio a Lei n° 14.112/2020, que alterou dispositivos da Lei nº 10.522/2002, norma que estabelece condições para o parcelamento ordinário de débitos inscritos em dívida ativa da União, para estabelecer condições especiais para a transação tributária para os devedores em recuperação judicial, com possibilidade de descontos de até 70%, quando o usual, previsto na Lei n° 13.988/2020 — lei de transação — é de 65%.
Essa alteração restringiu o desconto majorado apenas para a transação tributária celebrada pelo devedor em recuperação judicial, contrariando o desejo inicial assentado no artigo 11, §5º, da Lei nº 13.988/ 2020, que equiparou na mesma classificação os débitos de falidos e devedores em recuperação judicial, como já apontamos.
Hoje, portanto, pessoas jurídicas em recuperação judicial têm direito a desconto superior àquele de massas falidas. E esse é um primeiro ponto relevante. Onde a lei de regência da transação tributária expressamente equiparou, norma posterior criou diferenciação e condições mais benéficas para empresas em recuperação judicial.
Transação individual federal
Se o principal objetivo da Lei de Falência é garantir a satisfação de todos os credores de forma organizada e equitativa, há evidentemente interesse público a preservar, já privilegiado pelo legislador na Lei n° 13.988/2020, e que não admite tergiversação.
Analise-se agora a norma regulamentadora da transação individual federal, a Portaria PGFN n° 6.757/2002, instrumento normativo relevantíssimo para a transação a ser formalizada por contribuintes com débitos inscritos em dívida ativa da União em montante superior a R$10.000.000,00.
A Portaria PGFN nº 6.757/2022 regulamentou os percentuais de descontos limitados à capacidade de pagamento da devedora. A partir da referida regulamentação, o desconto para redução dos valores devidos passou a pressupor a definição da capacidade de pagamento do sujeito passivo que, no artigo 24 da Portaria PGFN n° 6.757/2022, foi dimensionado em quatro categorias, de ‘A’, para créditos com alta perspectiva de recuperação, a ‘D’, para créditos considerados irrecuperáveis.
Cálculo da Capag
Nada obstante a previsão da norma regulamentar, em sua quinta versão, o cálculo da “CAPAG” hoje pressupõe confronto entre dados declarados pelo contribuinte e créditos devidos e, portanto, percentuais de descontos variáveis para cada contribuinte, que não observam as quatro categorias estratificadas na Portaria n° 6.757/2022.
E como é o cálculo da “CAPAG” para as massas falidas? Para os entes despersonificados, o artigo 49 da Portaria PGFN n° 6.757/2022, em sua redação original, previa que a capacidade de pagamento seria calculada tendo como fundamento o valor total de bens e direitos arrecadados e disponíveis confrontado com o montante de créditos a liquidar.
O critério era simplista e não capturava, verdadeiramente, as variáveis envolvidas no potencial pagamento dos débitos da União no cenário financeiro da entidade jurídica despersonificada. Somente em 16 de setembro de 2024, com a publicação da Portaria PGFN MF nº 1.457/2024 que alterou o artigo 49 da Portaria 6.757/2022, foram estabelecidos critérios que permitem melhor densificar ou colocar em números a expectativa de recebimento desses débitos pela Procuradoria da Fazenda Nacional.
Fruto das negociações realizadas e, portanto, da construção da política pública pela vivência social, hoje para a definição da capacidade de pagamento da massa falida é necessário estratificar os seguintes dados:
- Valor total de ativos arrecadados e disponíveis;
- Débitos de cada credor, o que pressupõe estabilização mínima do quadro gerais de credores, com a indicação da ordem de pagamento segundo a Lei n° 11.101/2005;
- Individualização e identificação da ordem de pagamento de todos os entes públicos fazendários.
A definição de critérios orienta os interessados para as rodadas de negociação e debates, com idealização dos números e projeções, em ambiente cooperativo e paritário, que deve ser incessantemente buscado pela Fazenda Nacional para preservar a higidez da revolucionária política pública de transação tributária.
Cultura da pacificação
A cultura da pacificação [3], para usar a expressão adotada por Kazuo Watanabe, reclama a institucionalização de um ambiente para o pleno exercício da cidadania voltado à autocomposição de conflitos pelos indivíduos autônomos, na dimensão de democracia denominada por Luis Alberto Warat de democracia de qualidade total [4].
O diálogo é fundamental e não se revela na simples abertura à comunidade e sim na disposição para ampliar a participação cidadã.
Não é suficiente a simples previsão normativa da política pública de transação tributária, é preciso que a Procuradoria da Fazenda Nacional se abra ao diálogo crítico, que exponha todos os dados e que elucide as razões para dar tratamento tão distante aos devedores em recuperação judicial e aos falidos.
Recentemente, a infante deu um passo além do que estava previsto naquele momento em que publicada a Medida Provisória n° 889/2019.
Na EMI n° 00268/2019 ME AGU, que contempla a exposição de motivos para a publicação da Medida Provisória n° 889/2019, está previsto que a transação tributária tem por objetivo reduzir o estoque de créditos “limitados àqueles classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação”. Nada obstante, em abril a Fazenda Nacional divulgou a Portaria que regulamenta o Programa de Transação Integral (PTI), voltado para a regularização de passivos tributários de devedores com boa saúde financeira, porém com discussões complexas e difícil prognóstico.
A iniciativa é nobre, desde que não se abandone o objetivo inicial e não se esqueça de que o amadurecimento pressupõe, como já apontado, exaustivo trabalho de monitoramento do que já foi realizado por todos os pares, objetivo ainda a ser alcançado.
[1] No portal REGULARIZE é possível acessar o painel de parcelamentos em andamento e consultar sua situação — painel do parcelamento. DW PGFN
[2] Os Termos de Transação Individual já celebrados são divulgados aqui
[3] WATANABE, Kazuo. Cultura da sentença e cultura da pacificação. In: MORAES, Maurício Zanoide; YARSHELL, Flávio Luiz (Coords.). Estudos em homenagem à professora Ada Pellegrini Grinover. São Paulo: DPJ Ed., 2005, p. 684-690 passim.
[4] WARAT, Luis Alberto. A cidadania e direitos humanos da qualidade total. Disponível aqui
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