Conselho Gestor do IBS e o federalismo fiscal brasileiro em risco

Por Marcos Cintra

A reforma tributária, consubstanciada na Emenda Constitucional nº 132/2023, foi concebida sob o estandarte da simplificação e da modernização do sistema fiscal brasileiro. Contudo, ao invés de forjar uma cooperação federativa harmoniosa, as propostas de implementação, notadamente no que tange à competência jurisdicional sobre o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), têm acirrado tensões e explicitado fissuras profundas em nosso pacto federativo.

Vejamos a questão da participação de estados e municípios na administração do IBS, um tributo interfederativo.

A composição do Conselho Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) tem revelado um ponto nevrálgico de tensão no pacto federativo brasileiro, evidenciando conflitos agudos de representatividade entre estados e municípios. Enquanto os entes estaduais, por meio de seus secretários de Fazenda, já lograram definir seus representantes, os municípios permanecem imersos em um incômodo impasse, polarizado pela divergência entre as principais entidades municipalistas: a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP). A CNM, representando a maioria dos municípios, defende a apresentação de duas chapas para a eleição dos 27 representantes municipais, contrastando com a FNP, que congrega as grandes cidades e advoga pela indicação de uma única chapa por entidade, conforme acordos prévios.

Essa profunda discordância não só judicializou o processo eleitoral municipal para o Conselho, suspendendo-o, como também atrasou a instalação plena do Comitê Gestor do IBS, gerando, inclusive, a cogitação por parte dos Estados de prosseguir com a instalação sem a participação municipal, um cenário que, politicamente, fragiliza a implementação da reforma e a cooperação federativa intrínseca ao sistema tributário.

A esta grave divergência federativa, soma-se agora a recente manifestação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP), ao se opor veementemente à centralização de competências em instâncias da Justiça da União, o que robustece a tese de que a reforma, em seu desdobramento, pode estar, paradoxalmente,  dilacerando o tecido federativo brasileiro.

O nó górdio da competência jurisdicional na reforma

A Emenda Constitucional nº 132/2023 operou uma substituição gradual de tributos  — IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS — por dois novos impostos: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência da União, e o IBS, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. Essa reconfiguração, embora almeje racionalizar a tributação, engendrou uma preocupação premente quanto à fragmentação da jurisprudência e à complexidade da uniformização de entendimentos, mormente diante da coexistência de competências entre as Justiças estadual e Federal.

Em resposta a essa incerteza, diversas instâncias judiciais e de controle, como o Superior Tribunal de Justiça e o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), instituíram grupos de trabalho para debater a reorganização da competência jurisdicional. O STJ, por meio da Portaria STJ/GP nº 458/2024, sinalizou a possibilidade de um novo contencioso judicial e, após estudos, sugeriu que a Justiça Federal fosse competente para julgar as causas relativas ao IBS. A justificativa residia no regime jurídico unificado do IBS, administrado por um Comitê Gestor nacional, e na suposta expertise da Justiça Federal em matéria tributária. Entretanto, o relatório do STJ também reconheceu a capilaridade da Justiça Estadual como fundamental, propondo modelos híbridos para execuções fiscais, numa tentativa de salvaguardar o equilíbrio federativo.

Similarmente, o CNJ, com a Portaria nº 96/2025, estabeleceu um grupo de trabalho, presidido pelo ministro Luís Roberto Barroso, para apresentar propostas de reorganização. Embora ainda não tenha divulgado suas conclusões, a tônica tem sido a avaliação de modelos híbridos que conciliem a especialização da Justiça Federal com a ubiquidade da Justiça Estadual, visando garantir o acesso à justiça em todo o território nacional. A perspectiva de criação de um “núcleo 4.0” de composição híbrida, envolvendo magistrados estaduais e federais, emerge como uma das vertentes cogitadas.

Contestação do TJ-SP: afronta ao pacto federativo

É neste cenário de propostas centralizadoras ou híbridas que o Tribunal de Justiça de São Paulo intervém com uma análise crítica e uma proposição alternativa robusta, detalhada no documento em tela. O cerne da argumentação do TJ/SP repousa na inalterabilidade das linhas mestras do pacto federativo brasileiro pela reforma tributária. A autonomia da União, dos Estados-membros e dos Municípios é um pilar inabalável da República Federativa do Brasil, inscrita como cláusula pétrea na Constituição (artigo 60, §4º, I).

O TJ/SP argumenta, com acuidade jurídica, que o IBS, apesar de sua natureza interfederativa — com um Comitê Gestor formado por representantes dos estados, DF e municípios —, não desnatura sua essência federativa. A tentativa de deslocar a competência para a Justiça Federal, vocacionada para os interesses da União, seria uma “afronta direta ao pacto federativo”, esvaziando a autonomia dos entes subnacionais e comprometendo o equilíbrio que a Constituição buscou preservar.

O Judiciário brasileiro, em sua essência, é uno e nacional, e a divisão de competências entre Justiças Federal e estadual é uma questão de organização e distribuição administrativa, não de soberania intrínseca. Subverter essa lógica, transferindo uma matéria de evidente interesse estadual e municipal para a esfera federal, representa um risco à ordem constitucional. A criação de um colegiado híbrido, por sua vez, é vista como um modelo excepcional, sem lastro na tradição jurídica brasileira, gerando incertezas e fragilizando a coerência do sistema de justiça.

Ramificações macroeconômicas e operacionais da centralização

Para além dos fundamentos jurídico-constitucionais, a crítica do TJ-SP se aprofunda nos impactos financeiros e orçamentários, bem como nas dificuldades práticas que as propostas centralizadoras acarretariam. Os dados são eloquentes: a Justiça Estadual paulista, entre 2023 e maio de 2025, processou mais de 163 mil novos casos relacionados a ICMS e ISS, discutindo um valor total que ultrapassa R$ 52 bilhões e arrecadando mais de R$ 838 milhões apenas em custas processuais. A eventual perda da competência de julgamento da matéria tributária implicaria uma drástica redução na capacidade de financiamento da Justiça Estadual, afetando sua autonomia administrativa e sua aptidão para manter e expandir serviços jurisdicionais.

A contrapartida dessa transferência seria a necessidade de vultosos investimentos públicos para a ampliação da Justiça Federal. Estima-se a necessidade de, no mínimo, 90 novos cargos de juízes federais apenas para lidar com a média anual de 228 mil processos de ICMS e ISS atualmente em trâmite na Justiça Estadual em todo o Brasil. Os custos anuais apenas com folha de pagamento seriam de aproximadamente R$ 55,7 milhões, sem considerar os gastos com servidores, infraestrutura, tecnologia e suporte administrativo. Essa é uma medida “antieconômica, desnecessária e desprovida de racionalidade administrativa”, especialmente quando a Justiça Estadual já possui a capilaridade territorial, a especialização funcional e o aparato institucional plenamente aptos para absorver a demanda decorrente da tributação do IBS, mas que se tornariam ociosos.

As dificuldades práticas são igualmente relevantes. A Justiça Federal, em sua configuração atual, não possui estrutura organizacional para absorver o volume adicional de demandas. Questões operacionais como a interoperabilidade entre os sistemas processuais eletrônicos (PJe da Justiça Federal versus sistemas dos TJs estaduais), a indefinição sobre a responsabilidade orçamentária e administrativa de um modelo híbrido, a subordinação hierárquica dos magistrados e a gestão de precatórios e depósitos judiciais (fonte crucial de recursos para os Fundos Especiais de Despesa dos Tribunais Estaduais) emergem como entraves substanciais. A proposta centralizadora, em suma, revela-se complexa e contraproducente sob múltiplos prismas.

Incógnita da judicialização e caminho proposto pelo TJ-SP

Um ponto crucial levantado pelo TJ-SP é a incerteza quanto ao efetivo aumento da judicialização decorrente da reforma tributária. Enquanto o STJ antevê um crescimento da litigiosidade, especialistas, como o Secretário da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, sugerem que a criação do Comitê Gestor do IBS, a estruturação de um contencioso administrativo nacional e o mecanismo de “split payment” tenderão a reduzir drasticamente o número de disputas judiciais. Se essa premissa for verdadeira, a criação de uma estrutura judiciária dispendiosa e robusta seria, de fato, uma medida temerária, correndo o risco de ficar subutilizada em um cenário de restrição fiscal.

Diante desse panorama, o TJ-SP não se limita à crítica, mas apresenta soluções concretas e factíveis que respeitam o pacto federativo e otimizam os recursos existentes. A primeira proposição é a criação, em cada Tribunal de Justiça Estadual, de Núcleos Especializados de Justiça 4.0 ou Varas Especializadas para julgar exclusivamente as demandas relativas ao IBS. Essas unidades, com competência concentrada e abrangência estadual, seriam de fácil implementação, com baixo impacto orçamentário, e aproveitariam a estrutura e a expertise já consolidadas na Justiça Estadual.

A segunda proposição, complementar e igualmente estratégica, é a instituição de uma Câmara de Uniformização da Justiça Estadual em cada Tribunal de Justiça. Inspirada em modelos já consagrados nos Juizados Especiais, essa Câmara teria a função de uniformizar a interpretação do direito material em casos envolvendo o IBS, assegurando a coerência e a estabilidade da jurisprudência intraestadual. Tal medida, regulamentável por ato normativo interno dos TJs, reforçaria a segurança jurídica, a isonomia e a eficiência, sem infringir o pacto federativo.

Risco de uma federação dilacerada

A análise aprofundada das propostas de centralização de competência jurisdicional sobre o IBS e as contundentes críticas do Tribunal de Justiça de São Paulo revelam uma encruzilhada perigosa para o pacto federativo brasileiro. Se, por um lado, a reforma tributária prometeu simplificação e racionalidade, por outro, os desdobramentos de sua implementação, especialmente no campo da judicialização, parecem apontar para um aumento da complexidade e dos conflitos.

A visão do TJ-SP é a de que a manutenção da competência da Justiça Estadual, aliada à criação de varas especializadas ou núcleos de Justiça 4.0 e, fundamentalmente, de Câmaras de Uniformização, constitui uma arquitetura judiciária robusta, replicável e de baixíssimo impacto orçamentário. Essa abordagem valoriza a expertise já existente, preserva a autonomia dos Tribunais de Justiça e assegura a segurança jurídica e a uniformidade da jurisprudência de forma eficiente e fiscalmente responsável.

Ignorar esses argumentos em favor de uma centralização excessiva na Justiça Federal ou de um modelo híbrido de difícil operacionalização não apenas representaria um retrocesso institucional e um desrespeito à arquitetura federativa, mas também uma irresponsabilidade fiscal.

Em um país com mais de 5.500 municípios, que são entes federados com autonomia tributária, medidas que explicitam e exacerbam conflitos entre os diferentes níveis de governo, ao invés de buscar soluções cooperativas e respeitosas à diversidade e à capilaridade institucional, apenas “dilaceram” ainda mais o pacto federativo. A utopia da simplificação não pode eclipsar a pragmática necessidade de preservar a essência federativa da nação, garantindo que as mudanças promovidas pela reforma tributária fortaleçam, e não fragilizem, as instituições que garantem a estabilidade e a justiça em nosso complexo sistema.