Comitê Gestor do IBS: muito poder, pouco controle

A reforma tributária continua a levantar mais questionamentos do que a trazer respostas definitivas. O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS), nesse cenário nevoado de assuntos que permanecem deficitários de demarcações claras e precisas pela lei, destoa como um catalisador de dúvidas, em um cenário em que, ao bom e velho estilo socrático, quanto mais se avança com o aprofundamento de seu exame, mais questões complexas e sensíveis aparecem, sobretudo em matéria de controle orçamentário e financeiro.

O PLP 108/2024, em simetria ao artigo 156-B da Constituição, define o Comitê Gestor como a entidade pública sob regime especial, responsável pela execução da competência compartilhada para administrar o IBS, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, conceito o qual muito se assemelha àquele de autarquia, estabelecido pelo artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Seria, então, o Comitê Gestor do IBS uma autarquia? Ao que nos parece, a resposta caminha nesse sentido. Na figura jurídica criada pelo PLP 108 estão presentes todos os elementos que, como relaciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, caracterizam uma autarquia, que são:

1. a criação por lei,
2. personalidade jurídica pública,
3. capacidade de autoadministração,
4. especialização dos fins ou atividades; e
5. sujeição a controle^[1].

A comparação com a Receita Federal reforça a hipótese levantada, já que, enquanto a Lei 11.457/2007 é expressa em caracterizá-la como órgão da administração direta subordinado ao Ministério da Fazenda, o PLP 108 é imperativo ao estabelecer, no caput do artigo 1º, a independência do Comitê Gestor, a qual é reforçada pela garantia de sua atuação livre de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração pública, nos termos do inciso II do mesmo dispositivo.

Autarquia é instrumento de descentralização administrativa e, como tal, opera mediante uma dicotomia estrutural entre independência e controle. Para as autarquias federais, o controle administrativo é exercido pelo ministério ao qual estejam vinculadas com base em sua atividade típica, enquanto o controle externo obedece à lógica federativa e é atribuído ao Tribunal de Contas da União (TCU). Este, contudo, não é o caso do Comitê Gestor do IBS, que, por motivos claros, tampouco é uma autarquia estadual ou municipal.

Tudo indica, portanto, estarmos diante de uma autarquia nacional. O raciocínio é simples e segue a mesma ratio que distingue leis federais e leis nacionais – interesses da União e interesses gerais. E não há dúvida quanto ao caráter nacional da norma veiculada pelo PLP 108.

A Emenda Constitucional 132/2023 não foi uma reforma apenas da tributação sobre o consumo. Trouxe, na realidade, um upgrade institucional no federalismo fiscal brasileiro. Filho do modelo cooperativo de federalismo, o IBS atraiu consigo a necessidade urgente de aprimoramento das estruturas federais e das relações compartilhas e coordenadas entre os entes federados.

Em matéria de controle, o PLP 108 atribuiu a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Comitê Gestor ao Tribunal de Contas do ente federativo de origem do presidente do comitê.

O modelo proposto, ao concentrar o controle externo nas mãos de um tribunal de contas vinculado ao ente federado de origem do presidente do comitê, fragiliza a transparência fiscal, rompe com o equilíbrio entre os entes e abre espaço para interferências indevidas.

A estrutura delineada pelo PLP 108, de natureza rotativa e variável conforme a presidência, tende a gerar assimetrias no exercício da fiscalização e estimula disputas políticas pela ocupação da liderança da entidade, já que o ente de origem do presidente passa a exercer influência direta sobre a supervisão da gestão. Cria-se, assim, um ambiente institucional vulnerável a jogos de poder, desvios de finalidade e enfraquecimento da responsabilidade coletiva.

Além de fragilizar a lógica federativa interna, o modelo também está distante das orientações internacionais consolidadas em matéria de governança fiscal multinível. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)^[2] orienta que entidades que operam com recursos e competências compartilhadas devem estar sujeitas a mecanismos de fiscalização igualmente compartilhados, independentes e transparentes, de modo que o controle não fique concentrado em um único ente participante, sob risco de comprometimento da legitimidade e neutralidade do processo de responsabilização (accountability).

Ainda de acordo com as diretrizes da OCDE, a prestação de contas deve ser tanto vertical, quanto horizontal, por meio de mecanismos de implementação de corresponsabilidade. Para estruturas interfederativas, como o Comitê Gestor, é recomendação da OCDE a condução de auditorias por órgãos nacionais ou consórcios colegiados de controle externo, em um sistema de controle que seja harmonioso com a natureza cooperativa e compartilhada da entidade e da gestão das receitas fiscalizadas.

Na União Europeia, por exemplo, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas Europeu, o European Court of Auditors (ECA), um órgão independente e supranacional, cuja função é de verificar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, bem como a boa gestão financeira dos recursos comunitários, mediante autonomia funcional. Seus relatórios são encaminhados ao Parlamento Europeu e ao conselho, garantindo ampla difusão e controle político institucionalizado.

No Brasil, o texto do PLP 108/2024 demonstra a ausência de uma instância de controle nacional, imparcial e isonômica entre estados e municípios, que reflita uma fiscalização e responsabilidade compartilhadas. O Comitê Gestor do IBS é instituído como uma entidade nova sob os pontos de vista jurídico, institucional e federativo. Trata-se de uma entidade interfederativa inédita em nosso ordenamento jurídico, dotada de autonomia funcional e financeira, além de uma robusta concentração de poderes e competências, desde a regulamentação, arrecadação e fiscalização do IBS até a distribuição do produto da sua arrecadação e deliberação sobre o contencioso administrativo.

Deveras, não estamos diante de uma entidade auxiliar, mas antes, um órgão central para a efetividade da reforma tributária do consumo, que reclama um modelo de controle igualmente novo e adequado à natureza híbrida e compartilhada do IBS e de seu respectivo Comitê Gestor, capaz de refletir o modelo cooperativo do federalismo brasileiro e implementar os deveres de transparência e responsabilidade orçamentária e financeira.