Concessões: a reforma tributária em dois mundos

Um contrato de concessão unifica um feixe de transações econômicas em uma única contratação pública a longo prazo. Essa lógica de unificação de contratos é uma das mais importantes fontes de Value for Money das parcerias público-privadas de infraestrutura econômica e social. Está associada à geração de eficiências e à capacidade de transferência de riscos na estruturação do contrato.

A eficiência decorre da transferência de muitas transações às regras de procurement privado. Mais flexíveis que o regramento da contratação pública, concessões facultam desenhos mais eficientes em termos de combinações de insumos – por exemplo, com escolhas voltadas a combinações ótimas de despesas de capital e operacionais. A transferência de riscos é potencializada por essas fontes de flexibilidade e inovação.

Esse feixe de transações tem lugar em dois distintos mundos. De um lado, uma transação pública regulada, precificada em licitação pública. De outro lado, uma série de transações subjacentes que, sob o contrato de concessão, passam à gestão privada. O concessionário privado se torna o responsável pela otimização e execução desse feixe de contratos privados que anteriormente eram da Administração Pública, sob a regulação – contratual ou discricionária – de uma transação pública primária ao contrato.

Hoje as empresas concessionárias estão buscando entender os impactos da reforma tributária do consumo. Em termos meramente analíticos, neste artigo, para concessionários, vamos segregar esse impacto em duas partes: o mundo da transação pública e o mundo das transações privadas que formam sua base de fornecedores e clientes.

A transação pública na reforma tributária

Começando pelo lado da transação pública, a remuneração que corresponde a um preço público aparece sob algumas formas: uma tarifa, uma cesta de tarifas, contraprestação, aporte, preços privados de contratos de receita acessória. Os modelos são variados, mas os contratos possuem, invariavelmente, uma transação regulada, em torno da qual figuram um ou mais preços públicos regulados.

No caso das concessões comuns, a transação pública relevante frequentemente ocorre em um ponto intermediário da respectiva cadeia produtiva. Embora pedágios rodoviários, tarifas de energia e contas de água e esgoto sejam cobrados ao usuário final familiar, a multiplicidade de pagadores corporativos evidencia que estas funcionam também como insumos de serviços de infraestrutura que compõem grandes cadeias industriais e de serviços.

A posição dessa transação – final ou intermediária – nas cadeias produtivas é um assunto relevante à análise dos impactos finais da reforma. Hoje a organização vertical das cadeias produtivas é fortemente determinada pela presença de cumulatividade e complexidades tributárias, uma distorção que a reforma promete reduzir sensivelmente quando atingir a sua vigência plena. A carga tributária final tende a ser aliviada pelo aproveitamento de créditos hoje perdidos.

Receitas acessórias, previstas nas condições de partida, frequentemente contribuem para a viabilidade do empreendimento ou são incluídos em benefício da modicidade tarifária. A definição e inclusão desses itens na carga tributária final é assunto regulatório em diversos setores.

Em parcerias público-privadas na modalidade de Concessão Administrativa, a transação pública relevante é a disponibilidade de uma infraestrutura e de serviços ou bens a um ente governamental. Essa transação pública é geralmente remunerada por uma única contraprestação e às vezes parcialmente financiada por aportes. A contraprestação é, assim, uma espécie de um preço público regulado, hoje tratada como uma dedução da receita bruta para cálculo da tributação indireta de PIS, Cofins e ISS a ser substituída pelo IVA dual.

Quais os impactos da reforma sobre a transação pública? A RTC se preocupou com os contratos públicos, disciplinando seus reequilíbrios econômico-financeiros em função da mudança tributária em curso. A LC 214/2025 dedicou um capítulo inteiro ao reequilíbrio dos contratos administrativos, com 5 mil caracteres em 5 artigos.

No art. 374, faculta às concessões públicas o ajuste para assegurar o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em razão da alteração da Carga Tributária Efetiva (CTE) a ser suportada. Para a avaliação da CTE sugeriu, no parágrafo único do mesmo artigo, bases mais óbvias: efeitos de não cumulatividade, a possibilidade de repasses, impactos decorrentes da alteração dos tributos no período de transição e os benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros relacionados aos tributos extintos.

Os preços privados e o contrato público

Geralmente, a transação regulada ocorre a jusante do feixe de transações privadas. Todo o elo de fornecedores de bens e serviços a montante desses preços constitui, na verdade, um conjunto de preços privados menos frequentemente regulados no âmbito contratual. Do lado desses contratos privados, que não são objeto do mesmo tratamento das transações públicas, há uma agenda de temas a serem endereçados como frentes de impacto indireto.

No ambiente privado, o que se espera com a reforma é uma verdadeira disrupção no padrão das relações econômicas entre fornecedores e clientes, com impacto severo sobre preços relativos. Nesse mundo privado, os concessionários estão submetidos a relações de mercado, diferentemente do que acontece em seus preços públicos de tarifas ou contraprestações.

Os efeitos finais sobre as cadeias envolvidas são altamente incertos. Mesmo uma avaliação ex post sobre as magnitudes envolvidas na renegociação dos contratos pode não ser um parâmetro tão objetivo por envolver considerações sobre esforços e eficiência nesse processo, cuja eventual leniência não poderá implicar em repasses.

Salvo melhor escrutínio jurídico, o art. 374 da LC 214/22025 não parece ter levado em conta outros impactos que se manifestarão fora do período de transição. Entre esses impactos, a reforma trará uma mudança relevante da geografia econômica brasileira, afetando sensivelmente a curva de demanda dos contratos que são expostos a esse tipo de risco. Deverá mudar tanto a disponibilidade de capital de giro quanto o crédito de curto prazo. Afetará o custo e a forma de contratação de mão-de-obra, com grande incerteza.

Altera os regimes para aquisição de bens de capital em concessões, sem que hoje se consiga prever os novos custos de maneira efetiva. Há, portanto, uma ampla gama de fenômenos decorrentes da RTC cujos efeitos deverão ser endereçados fora da linguagem de CTE.

Os impactos finais da reforma sobre as concessões

Em resumo, temos dois mundos paralelos coexistindo, mas interagindo entre si. O mundo do preço público, minimamente disciplinado pela reforma tributária e em suas leis complementares, goza de alguma proteção de impactos pelo canal da mudança da CTE. Em alguns regimes regulatórios discricionários pode ocorrer um pass-through mais direto dos impactos da reforma. Na regulação contratual, que tipicamente retém esses riscos, o mecanismo de ajuste será pela CTE, contando com o benefício dos reequilíbrios provisórios.

No mundo das transações privadas é que residem os efeitos mais incertos da reforma tributária. Impactos sobre curvas de demanda devido às fortes mudanças de geografia econômica a serem causados pela alteração do Sistema Tributário Nacional, efeitos intracadeia de repasse de mudanças de margens, custos de capital de giro e de conformidade, efeitos sobre a tributação dos bens de capital e da mão-de-obra, entre outros, são elementos a serem colocados sobre a mesa de negociações para reequilíbrios.

Reduzir essa incerteza na análise de impactos sobre as transações privadas é o maior desafio da antecipação e da própria modulação dos efeitos individuais e sistêmicos da reforma sobre os contratos. É um assunto complexo, que necessariamente envolve, sob o ponto de vista econômico, modelos dinâmicos de equilíbrio geral. Qualquer tratamento sem esse embasamento econômico e científico está fadado a produzir incongruências.

Tal complexidade exigirá análises sofisticadas por parte de órgãos como os tribunais de contas e agências reguladoras. Os paradigmas e regras relativas a esse mundo ainda estão para ser desenvolvidas e não há, hoje, a menor indicação de como serão efetivamente tratados, exceto por iniciativas ad hoc que não preenchem os requisitos técnicos necessários.