Bitributação: o fantasma que assombra a reforma tributária

Por Alexandre Mazza

Desde que foi aprovada a reforma tributária, com a edição da Lei Complementar 214, de janeiro de 2025, tenho feito um esforço para, além das críticas necessárias, identificar mudanças que mereçam elogios.

De positivo, podem ser mencionadas, de um modo geral, a preocupação em redistribuir melhor a carga tributária reduzindo as desigualdades sociais refletidas na tributação e a busca por uma simplificação das nossas leis. E, como acertos específicos, entre outros, o cashback do valor dos tributos à população mais carente, a devolução de impostos pagos por turistas, a isenção a nanoempreendedores e a criação do IPVA ambiental.

Entretanto, há um ponto ainda pouco estudado na reforma que merece uma veemente censura: os diversos casos de bitributação, ou seja, o pagamento de mais de um tributo sobre a mesma operação.

O que é a bitributação

A bitributação é uma técnica jurídica utilizada para aumentar exponencialmente a tributação sobre determinados bens e serviços com a finalidade de, sendo tão alto o valor resultante, desestimular o consumo de itens considerados de alguma forma nocivos.

Podem ser mencionados diversos dispositivos em nosso ordenamento que proíbem a bitributação. Em primeiro lugar, sua vedação é uma consequência lógica da própria distribuição constitucionais de competências, na medida em que, ao atribuir a determinada entidade federativa a aptidão para instituir um tributo sobre certo fato gerador, entende-se como automaticamente interditada sua instituição pelos demais entes.

Além disso, os artigos 154, I, e 195, § 4º, da Constituição, ao disciplinarem a instituição, respectivamente, de novos impostos ou novas contribuições sociais, exigem que não incidam sobre fato gerador e base de cálculo já tributados.

Ademais, o artigo 164, I, do CTN prevê o cabimento de ação de consignação em pagamento sempre que ocorrer a prática ilegal de dois ou mais fiscos exigirem simultaneamente tributos sobre as mesmas grandezas econômicas.

Exemplos da reforma

A despeito de tantas barreiras impeditivas, por alguma razão os técnicos que desenharam a reforma espalharam em seu texto vários casos em que dois ou mais tributos incidem irregularmente sobre o mesmo fato gerador.

A título de exemplo, os dois impostos novos — o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) — estão previstos para incidir sobre importações e sobre alguns casos de exportações, operações que já recolhem respectivamente Imposto de Importação (II) e o Imposto de Exportação (IE).

Igualmente, o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), pago sobre a compra e venda de imóveis, agora passa a incidir junto com o IBS e a CBS, o que seguramente irá encarecer tais operações.

O Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) também recai nesse problema porque o IBS e a CBS passam a bitributar operações bancárias, como a tomada de empréstimos por exemplo, o que irá encarecer o custo pela utilização de tais serviços.

Compensações contra isenções

Além desses casos, os dois tributos novos têm entre si esse mesmo problema porque ambos incidem simultaneamente sobre as mesmas operações, uma peculiar situação que, ao que tudo indica, não pareceu preocupar os criadores da reforma.

Pode-se deduzir que tais casos de bitributação fazem parte de uma série de compensações criadas para cobrir incontáveis isenções (muitas bastante bem-vindas, diga-se de passagem!) criadas pela reforma. Como as isenções reduzem receita, foi preciso valer-se desses mecanismos para compensar a queda de arrecadação.

Sendo certo que em todos os exemplos citados acima há uma inconstitucionalidade evidente, podemos esperar uma enxurrada de ações judiciais, já nos próximos meses, questionando a validade das novas regras. E como tudo que diz respeito aos grandes temas constitucionais, caberá ao Supremo Tribunal Federal decidir sobre a validade ou não dessas novidades.