Federalismo cooperativo e o papel dos estados no Comitê Gestor do IBS

Uma das transformações mais relevantes promovidas pela reforma tributária sobre o consumo, aprovada ao final de 2023, transcende os aspectos estritamente fiscais de simplificação a partir da unificação de tributos sobre o consumo em apenas dois (CBS e IBS), e se projeta sobre a própria organização do Estado brasileiro: trata-se da criação do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS), formado por representantes dos estados, Distrito Federal e municípios, para gerir o IBS, tributo de competência partilhada entre estes entes e cuja primeira reunião aconteceu nesta semana.

O CGIBS representa a expressão mais ambiciosa do federalismo cooperativo já concebida no Brasil. Pela primeira vez, estados, Distrito Federal e municípios serão chamados a gerir conjuntamente um tributo, compartilhando não apenas a receita, mas a própria responsabilidade pela sua regulamentação e operação. A promessa constitucional de cooperação federativa encontra aqui sua prova mais exigente.

Nos termos da lei que recentemente o instituiu (Lei Complementar 227/2026), o CGIBS é “entidade pública com caráter técnico e operacional sob regime especial, com sede e foro no Distrito Federal, dotado de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, relativamente à competência compartilhada para administrar o IBS”.

Agiu bem o legislador ao enfatizar o caráter técnico e operacional do CGIBS, que deverá editar regulamentos e desenvolver sistemas operacionais em articulação com a Receita Federal, responsável pela CBS, órgão que acumula décadas de experiência na gestão tributária e que já está avançado na modelagem normativa e tecnológica do novo regime, sobretudo porque a CBS entra em vigor em 2027, ao passo que o IBS somente a partir de 2029.

É a partir dessa perspectiva que o CGIBS deverá se apresentar como entidade de qualificação técnica, apta a dialogar, com unidade e credibilidade tanto com os demais órgãos responsáveis pela implementação da reforma quanto com a sociedade, alcançando grau de confiança pública comparável ao hoje atribuído à Receita Federal.

Para que esse objetivo se concretize, é imprescindível a participação técnica e qualificada dos estados e municípios no desenho da regulamentação e, sobretudo, no desenvolvimento da infraestrutura tecnológica que dará suporte operacional ao IBS.

É preciso reconhecer que a espinha dorsal da reforma tributária é essencialmente tecnológica. Institutos como o split payment, a não cumulatividade plena e a tributação no destino evidenciam que o IBS somente se viabilizará, na prática, por meio de sistemas interoperáveis, bases de dados integradas e plataformas digitais robustas, aptas a garantir neutralidade, transparência e segurança operacional.

A neutralidade tributária, agora erigida a princípio constitucional, segundo o qual o tributo não pode influenciar na decisão econômica das pessoas, não se satisfaz apenas com uniformidade de tributos e de alíquotas: ela exige que o imposto seja funcionalmente compatível com a realidade dos setores econômicos, respeitando a forma como as empresas comercializam bens e serviços, relacionam-se com clientes e registram suas operações. Um tributo formalmente neutro, mas operacionalmente hostil, não elimina a distorção, apenas a desloca da alíquota para a conformidade fiscal.

Nesse ponto, o papel cooperativo dos estados no Comitê Gestor do IBS é essencial: embora o IBS não se confunda com o ICMS e possua desenho próprio, as boas práticas desenvolvidas ao longo da gestão do imposto estadual, especialmente na construção de soluções digitais, na padronização de procedimentos e na prevenção de litígios, podem e devem servir de referência para a modelagem de um sistema moderno, estável e funcional.

Administrar o principal imposto sobre o consumo do país por décadas significou desenvolver sistemas de emissão e validação de documentos fiscais eletrônicos, construir rotinas de fiscalização digital, criar mecanismos de relacionamento com contribuintes de todos os portes e dos mais diversos segmentos econômicos, e enfrentar exatamente os tipos de conflito interpretativo que o novo sistema precisará evitar desde o início.

As soluções tecnológicas desenvolvidas ao longo dos anos na administração do ICMS demonstram que sistemas fiscais eficazes devem ser concebidos para reduzir a litigiosidade, racionalizar obrigações acessórias e dialogar, na medida do possível, com os modelos de negócio predominantes nos diferentes setores da economia.

Evidentemente, nenhum sistema será capaz de abarcar integralmente toda a complexidade e diversidade das atividades econômicas. Ainda assim, é fundamental que sua arquitetura se aproxime das práticas mais eficientes e menos distorcivas. Retirar o tributo da arena do conflito e devolvê-lo à esfera da administração é, em última análise, o que a neutralidade exige na prática.

Logo, a credibilidade técnica do CGIBS estará diretamente associada à sua capacidade de coordenar a arquitetura tecnológica do novo imposto, transformando a regulamentação em soluções digitais funcionais para a administração tributária e os contribuintes.

Nessa linha, considerando o pioneirismo do Rio Grande do Sul no desenvolvimento de soluções tecnológicas voltados à administração tributária, inclusive com a experiência exitosa da adoção da Nota Fiscal Eletrônica em todo o Brasil, que, segundo estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento, promoveu um aumento nas arrecadações estaduais da ordem de 11,7%, o estado, a partir de designação do Comitê Gestor Provisório, desenvolveu o projeto piloto do Sistema de Apuração Assistida do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cujo início se deu em 5 de janeiro de 2026, com 123 empresas participantes, selecionadas a partir de critérios técnicos de representatividade e diversidade.

Os objetivos do Piloto RTC – IBS são realizar testes e validações das funcionalidades do Sistema de Apuração Assistida do IBS, promover ajustes e aperfeiçoamentos para garantir robustez, transparência e adequada integração dos sistemas testados no Piloto e estimular a preparação dos contribuintes para a futura obrigatoriedade do IBS.

Espera-se com isso que o CGIBS venha a entregar para a sociedade um sistema operacional do IBS eficiente e compatível com a dinâmica dos diversos setores econômicos, em consonância com o mandamento constitucional da neutralidade. Esse objetivo pressupõe cooperação federativa efetiva e aproveitamento das experiências acumuladas pelas administrações tributárias.

O Comitê Gestor será tão eficiente quanto forem os sistemas, a governança e a cooperação federativa que o sustentarem. A promessa de simplificação da reforma tributária só se cumprirá se o federalismo cooperativo deixar de ser apenas princípio constitucional e se tornar prática administrativa, e se a neutralidade tributária for tratada não como abstração, mas como critério operacional concreto na construção dos sistemas do IBS.