Inconstitucionalidade da tributação de títulos isentos

Por José Andrés Lopes da Costa

Tributar os rendimentos de LCI, LCA, CRI e CRA não é só uma decisão fiscal desastrada. É também uma afronta à Constituição de 1988. Esses títulos nasceram como instrumentos de política pública, destinados a cumprir mandatos constitucionais de fomento: o crédito agrícola, o crédito imobiliário, indissociável do direito à moradia e da política urbana, igualmente consagrados pela Constituição. Sua tributação é, portanto, inconstitucional por várias razões.

Em primeiro lugar, porque a isenção que os caracteriza tem natureza extrafiscal. Não é um privilégio concedido a investidores, mas uma forma de canalizar poupança privada para setores prioritários definidos pela própria Constituição. Retirá-la com base em mera conveniência orçamentária significa inverter sua essência. Um mecanismo de fomento não pode ser convertido em fonte arrecadatória sem violar a coerência da ordem constitucional que o instituiu.

Em segundo lugar, porque o dever de motivação vincula também a produção normativa. O artigo 37 da Constituição exige que todo ato estatal seja justificado de forma clara e congruente, e o artigo 62 condiciona a edição de medidas provisórias à relevância e urgência. No caso da Medida Provisória 1.303, a própria exposição de motivos revela o vício: declara-se que a medida visa “gerar receita” e “compensar a redução de arrecadação decorrente do IOF”. O Executivo, portanto, assume expressamente que sua finalidade é arrecadatória. Nenhuma palavra é dedicada a explicar de que forma a tributação de títulos imobiliários e do agronegócio poderia ser compatível com o fomento constitucional desses setores.

Em terceiro lugar, pode-se fazer um interessante paralelo da MP e a teoria do fruto da árvore envenenada, muito conhecida no Direito Penal. O decreto que majorava o IOF já padecia de inconstitucionalidade por distorcer a natureza regulatória desse tributo, convertendo-o em imposto puramente arrecadatório, tanto que foi cassada pelo Poder Legislativo.

A medida provisória que se seguiu não apenas repete a motivação ilegítima, mas a confessa: foi editada para recompor a frustração de receita que o decreto que já padecia de inconstitucionalidade foi incapaz de gerar. Nesse ponto, a doutrina da inconstitucionalidade por arrastamento se aplica plenamente ao presente caso. O vício da origem da norma anterior contamina irremediavelmente a norma derivada, até porque a norma derivada, que pretende tributar os títulos isentos, foi declaradamente produzida para repor a perda de arrecadação da norma inconstitucional que lhe precedeu.

Em quarto lugar, o Estado incorre em autêntico venire contra factum proprium. A Constituição determinou que certos setores fossem incentivados. O legislador criou instrumentos para concretizar esse comando, instituindo títulos isentos como mecanismos de fomento. Revogar essa isenção sob pretexto arrecadatório é agir contra a própria estrutura normativa que o Estado concebeu para cumprir sua Constituição. É bem mais do que incoerência política: é contradição constitucional.

Em quinto lugar, rompe-se o princípio da isonomia e a neutralidade concorrencial. Preserva-se a isenção de debêntures de infraestrutura, mas se tributa instrumentos que financiam habitação e agricultura. O artigo 150 da Constituição proíbe distinções arbitrárias como esta. Não há fundamento legítimo para privilegiar um setor em detrimento de outros igualmente consagrados pelo texto constitucional.

Quebra de confiança

Por fim, a medida destrói a confiança legítima no Estado. O investidor que aplica recursos em títulos de fomento responde a um convite institucional para financiar políticas públicas constitucionais. Ao revogar unilateralmente a isenção, ainda que apenas para novas emissões, o Estado transmite a mensagem de que sua palavra pode ser revista por razões de caixa. Arrecada-se pouco, perde-se muito em credibilidade.

Em síntese, a tributação de LCI, LCA, CRI e CRA é inconstitucional porque viola a finalidade extrafiscal que lhes deu origem, incorre em vício de motivo, nasce contaminada por arrastamento de ato anterior igualmente inconstitucional, contradiz a coerência normativa exigida pela boa-fé e pela Constituição, rompe a isonomia e mina a confiança no Estado. E, como se não bastasse, o próprio Executivo confessa, em sua exposição de motivos, que a MP foi editada para arrecadar e compensar a perda de receita do IOF. Quando a própria justificativa oficial entrega a inconstitucionalidade da norma, resta apenas reconhecê-la como tal.