Reforma tributária, centralização e federalismo coercitivo

Por Caio Gama Mascarenhas

A Emenda Constitucional nº 132/2023 suscita um debate relevante: estaria o Brasil aprofundando um modelo de federalismo coercitivo? Em outras palavras, em que medida a reforma tributária fere a autonomia dos entes subnacionais? Essa indagação, já explorada em nossos estudos anteriores de livre acesso (“Comitê Gestor do IBS e seu papel no equilíbrio fiscal interfederativo” e “Repactuação do Federalismo Brasileiro e Reforma Fiscal“), evidencia como a recente reforma fiscal articula simplificação tributária e centralização de poderes.

Originada da PEC nº 45-A/2019, a reforma substitui gradualmente cinco tributos (ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins) por três novos: Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e Imposto Seletivo (IS). Embora seja apresentada como instrumento de promoção do desenvolvimento nacional, não se pode presumir que a centralização, por si só, garanta crescimento econômico. O argumento mais consistente em sua defesa está na redução das desigualdades regionais, objetivo expresso pela Constituição.

Da autonomia à participação: papel político do Comitê Gestor

A essência da reforma está na troca da autonomia tributária dos entes pela participação em um Conselho Intergovernamental de Gestão do IBS. Trata-se de mudança substancial: estados e municípios deixam de dispor de competência normativa plena sobre alíquotas e benefícios fiscais, ficando limitados por vedações legais e decisões centralizadas.

Tradicionalmente, a chamada “lei da participação” nas federações se realiza por meio de sistemas bicamerais, em que existem duas casas legislativas. Esse modelo, também chamado de legislativo dual, tem a função de garantir que os Estados-membros da federação participem ativamente das decisões nacionais, sobretudo na revisão constitucional. Em termos simples, o bicameralismo é uma técnica de separação vertical de poderes dentro do Legislativo federal: a Câmara dos Deputados expressa a vontade dos cidadãos, enquanto o Senado deveria representar os interesses dos estados.

Na prática, contudo, essa representação estadual no Senado é objeto de debate. A cientista política Marta Arretche sustenta que, no Brasil, o Senado funciona menos como uma “Casa dos Estados” e mais como uma “Casa partidária”. Isso ocorre porque a disciplina e as agendas partidárias tendem a orientar o comportamento dos senadores com mais força do que a defesa dos interesses regionais. Esse fenômeno reduz a capacidade de os estados influenciarem a mudança institucional e o processo decisório federal, enfraquecendo a lógica federativa que justificaria a existência da segunda câmara [1].

Além do sistema bicameral, outra forma de assegurar participação dos entes federativos está nos Conselhos Intergovernamentais. Nessas instâncias, representantes do Poder Executivo de diferentes níveis de governo se reúnem de maneira formal e institucionalizada para coordenar políticas públicas de interesse comum. Esses conselhos funcionam como canais de comunicação e cooperação, tanto horizontal (entre governos do mesmo nível) quanto vertical (entre União, estados e municípios), sendo fundamentais para a formulação, decisão e implementação de políticas nacionais.

Embora os estudos sobre a natureza jurídica do Comitê Gestor ainda estejam em construção, cuida-se de entidade pública, que possui a função de administrar o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) de forma compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal. Essa entidade opera sob regime especial e teria independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira (artigo 156-B, § 1º, CF/1988). Seguindo a linha dos estudos de federalismo comparado, no entanto, a natureza política do Comitê Gestor parece ser mais clara do que a natureza jurídica.

Salvo melhor juízo, defendemos, no trabalho “Comitê Gestor do IBS e seu papel no equilíbrio fiscal interfederativo”, que o referido Comitê “configura um Conselho Intergovernamental de caráter fiscal cuja função é constituir canais de comunicação e coordenação horizontais e verticais entre as inúmeras unidades subnacionais da federação brasileira, possibilitando a participação dos estados, municípios e Distrito Federal nas atividades que compõem a administração do IBS, sem prejuízo do dever recíproco de cooperação e coordenação externa com o Poder Executivo Federal, que gerencia o CBS”. [2]

Na reforma fiscal da EC. nº 132/2023, sacrifica-se diretamente a autonomia dos estados, Distrito Federal e municípios para legislar sobre seus próprios impostos (notadamente ICMS e ISS). Os estados poderiam, no regime tributário revogado, tratar sobre uma gama maior de alíquotas possíveis, regimes específicos de tributação, isenções fiscais e outras questões de administração tributária e financeira em legislação estadual ou municipal.

Riscos da centralização arrecadatória

A criação do Comitê Gestor do IBS, responsável pela arrecadação, compensação e distribuição, concentra grande poder decisório em um órgão de âmbito nacional. Embora o objetivo seja garantir uniformidade e segurança no processo arrecadatório, a experiência brasileira com fundos de repartição fiscal (como o FPE e o extinto Fundef) revela riscos de litígios e insegurança jurídica.

Além disso, a ênfase em mecanismos de equalização fiscal em detrimento do esforço arrecadatório amplia a dependência de transferências e fragiliza a autonomia financeira. A longa transição prevista na Emenda (até 2097) reforça essa tendência, distanciando a repartição de receitas dos critérios de origem/destino.

Ilusão fiscal e imposição de custos

Outro problema é o fenômeno da ilusão fiscal, em que o contribuinte deixa de associar o tributo pago à oferta de serviços públicos locais, aumentando pressões por gastos e endividamento. A perda de competência tributária por estados e municípios intensifica esse risco.

Paralelamente, a reforma não enfrenta a questão das despesas heterônomas, quando a União impõe encargos sem a devida compensação financeira. Nesse cenário, estados e municípios podem ter sua autonomia limitada não apenas pela arrecadação centralizada, mas também pelo repasse de responsabilidades sem recursos correspondentes.

Centralização e federalismo coercitivo

O modelo brasileiro de reforma aproxima-se do conceito de federalismo coercitivo, originalmente elaborado para analisar a centralização do governo federal nos Estados Unidos. Nesse arranjo, a União assume protagonismo no desenho e na execução de políticas públicas, impondo unilateralmente sua vontade a estados e municípios mediante o seu poder fiscal e predominância legislativa. Consequentemente, governantes estaduais e locais são reduzidos a mero lobistas por recursos perante o governo central [3].

No caso brasileiro, a centralização da competência tributária e da arrecadação reduz a autonomia dos entes subnacionais, ampliando sua dependência de transferências. Isso restringe a possibilidade de utilizarem tributos como instrumentos de política fiscal própria, comprometendo sua autonomia financeira.

O federalismo brasileiro cumpre função essencial de dispersar poder, preservar identidades regionais e evitar a concentração decisória. A centralização prevista na reforma tributária, ao restringir a autonomia dos entes e convertê-la em simples participação, ameaça esse equilíbrio.

O dever constitucional de reduzir desigualdades regionais não autoriza a transformação da federação em um estado unitário. É necessário que o Comitê Gestor do IBS atue como espaço de pluralidade e cooperação, não constituindo mera extensão do poder da União.

A consolidação de um federalismo fiscal equilibrado exige ajustes na reforma, de modo a compatibilizar simplificação tributária, segurança jurídica e respeito à autonomia dos entes federativos. Trata-se de um desafio não apenas econômico, mas também político, jurídico e social, que deve ser enfrentado para preservar a essência do pacto federativo brasileiro.

Considerações finais

A reforma tributária aprofunda o modelo brasileiro de federalismo coercitivo, na medida em que centraliza competências tributárias e concentra a arrecadação em um órgão nacional, reduzindo significativamente a autonomia de estados e municípios. A substituição do ICMS e do ISS pelo IBS retira dos entes subnacionais a possibilidade de gerir suas próprias receitas e de utilizar tributos como instrumentos de política fiscal, convertendo receitas próprias em receitas transferidas. Nesse arranjo, o Comitê Gestor do IBS surge mais como mecanismo de compensação formal do que como verdadeira instância de autonomia, impondo uma dependência crescente de transferências e comprometendo a capacidade de autogestão financeira dos entes federativos.

Essa dinâmica evidencia um enfraquecimento estrutural do pacto federativo, pois a reforma não se limita a reordenar a partilha de receitas, mas afeta toda a atividade financeira do Estado: arrecadação, orçamento, execução da despesa, controle e responsabilidade fiscal. A centralização compromete a adaptação das receitas às realidades locais e pode ampliar riscos de desequilíbrio fiscal, já que estados e municípios passam a depender de decisões externas, sobretudo do Comitê Gestor do IBS, para o financiamento de suas obrigações constitucionais. Sob o pretexto de reduzir desigualdades regionais, a reforma impõe um modelo que ameaça a essência do federalismo brasileiro, convertendo entes autônomos em meros participantes de um processo decisório centralizado.

Esse arranjo pode transformar governantes de estados e grandes municípios em meros lobistas por recursos, em vez de gestores ativos de sua política arrecadatória. Não custa reiterar algumas questões já abordadas anteriormente em nosso trabalho:

“É previsível que a reforma fiscal ainda passe por inúmeros ajustes até a sua completa efetivação, mas algumas questões devem ser consideradas:
(1) A autonomia de Estados e Municípios não pode se resumir a mera execução de planos e leis do governo federal, porquanto o sistema democrático brasileiro é construído pela pluralidade política e cultural de interesses regionais e não pela uniformidade autoritária;
(2) O Conselho Intergovernamental responsável pela gestão do IBS não pode ser um mero executor de decisões do governo federal, devendo-se repelir intrusões injustificadas do governo federal;
(3) A reforma fiscal privilegia equalização fiscal em desfavor do esforço arrecadatório dos entes federados no exercício de suas competências tributárias, não se devendo equiparar a autonomia financeira decorrente de receitas tributárias próprias com aquela decorrente de receita transferida. Deve-se ter em mente que esse modelo traz impactos consideráveis, transformando Estados e Municípios em meros lobistas por repasses de recursos.
(4) No Brasil, há um extenso histórico de litígios judiciais envolvendo fundos de repartição fiscal e transferências em geral, devendo-se esforçar por arranjos que forneçam segurança jurídica na execução local de políticas públicas.
(5) Desenvolvimento nacional não se confunde com transformação da Federação em Estado Unitário. Desenvolvimento nacional também é obtido por meio da preservação de identidades regionais. O dever de redução das desigualdades regionais deve ser interpretado sistematicamente com o sistema de democracia consensual própria do federalismo. O que o ordenamento constitucional determina é a busca da erradicação da pobreza, permitindo circunstancialmente a ocorrência de desigualdades sociais e regionais desde que reduzidas, não desproporcionais, inseridas dentro de um desenvolvimento nacional inclusivo e incluídas em um sistema democrático [4].”

 

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[1] ARRETCHE, Marta. Federalism, bicameralism and institutional change: exploring correlations and mechanisms. Brazilian Political Science Review, 4(2), 2010, p. 10-31.

[2] MASCARENHAS, Caio Gama. Comitê Gestor do IBS e seu papel no equilíbrio fiscal interfederativo. Revista Eletrônica da PGE-RJ, Rio de Janeiro, v. 6 n. 3, set./dez. 2023, p. 6.

[3] KINCAID, John. The rise of social welfare and onward march of coercive federalism. In: MEEK, Jack W.; THURMAIER, Kurt (eds.). Networked Governance: The Future of Intergovernmental Management. Los Angeles: Sage/CQ Press, 2011. p. 8-38; POSNER, Paul. The politics of coercive federalism in the Bush era. Publius: The Journal of Federalism, v. 37, n. 3, p. 390-412, 2007, p. 390-412.

[4] CONTI, José Maurício; MASCARENHAS, Caio Gama. Repactuação do Federalismo Brasileiro e Reforma Fiscal. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso do Sul, v. 1, 2023, p. 127.