Federalismo, contribuinte e justiça fiscal

Federalismo fiscal é a expressão financeira do pacto federativo. Devido a fatores históricos e culturais, o federalismo brasileiro é concentrador de poder na União, tendência que a Constituição de 1988 tentou reverter. Emendas desvinculadoras de recursos e a exacerbação das contribuições não compartilhadas refederalizaram o sistema.

Na globalização receita-se ao Brasil o Estado mínimo para não sobrecarregar o desenvolvimento da sociedade exposta à competição internacional extrema. Paradoxo: aumento contínuo e centralização da carga tributária, e ausência generalizada do Estado, que não provê os mais comezinhos direitos da população.

O federalismo é a ideia-força da união de Estados para a criação de diversas instâncias de poder e de serviços públicos. O federalismo fiscal é uma técnica que visa garantir o melhor atendimento ao bem comum e, nessa medida, é instrumento de ordenação das finanças públicas de molde a ensejar a realização do federalismo político. O federalismo exprime os ideais políticos de unidade em torno de valores compartilhados e pluralidade face às especificidades de seus integrantes. A federação é, pois, orientada pelos princípios jurídicos de solidariedade e de subsidiariedade. O grau de retenção de poder local ou de concentração de poder central ou, em outras palavras, o nível de flexibilização ou de centralização política, depende da história de cada país. O pacto federativo, e nele o federalismo fiscal, foi dilema central na Constituinte. A ideia era descentralizar para democratizar. E aí o sistema tributário jogaria papel fundamental no atendimento ao cidadão contribuinte.

Para o direito financeiro, a partilha da receita tributária (autonomia) e a redistribuição de recursos intrafederativos (solidariedade) traduzem essa propensão federalista de atendimento plural às necessidades cidadãs. Para tanto, é essencial que se estabeleça, concomitantemente, uma adequada distribuição vertical de tarefas. À federação, composta de entes heterogêneos, não basta atribuir tributos aos Estados e municípios, conforme a capacidade contributiva do povo, mas especialmente num país de fortes contrastes como o Brasil, impõe-se a redistribuição dos recursos através das transferências financeiras (artigos 157 a 162 da Constituição). Há Estados e municípios que só assim se sustentam e à federação interessa mantê-los unidos respeitando suas diferenças e consequente autonomia. E não há autonomia política sem autonomia financeira; também não há democracia política sem democracia financeira; nem existe federalismo político sem federalismo fiscal.

A Constituição teve a preocupação de democratizar a federação brasileira.

A Constituição de 1988, acusada de inviabilizar as finanças federais em função da descentralização dos tributos teve a preocupação de democratizar a Federação brasileira. Mas a União não abriu mão de poder político-administrativo nem efetivou a racionalização de tarefas comuns, em kafkiana superposição de gastos: exemplifique-se com transporte, saúde e educação, em que a União concentra, contingencia e manipula a entrega de repasses, ou comanda a execução local de políticas federais, sufocando iniciativas de autonomia federativa. Emendas constitucionais desfiguraram o pacto federativo de 1988. Vilipendiou-se o sistema tributário e orçamentário vigente; o grande dilema financeiro-tributário que se enfrenta no país é o jeito brasileiro de descentralizar, na verdade uma forma de reforço à concentração de poder federal pela re-federalização. Centralização rima com corrupção. As emendas que represaram recursos de fundos estaduais e municipais (FSE, FEF, DRU) e deram à União mais recursos não compartilháveis (aumentando a carga tributária nacional, sobretudo através de contribuições). A União hoje detém 65,10% das receitas totais, contra 20,76% dos Estados e 14,14% dos municípios, onde vive a população (cf. Estudo Técnico da Transparência Municipal, de novembro pp).

Urge um novo federalismo fiscal. Uma DRU- Desconcentração das Receitas da União; contribuições com papel tópico (art. 149); competência residual (art. 154) aos Estados, com melhor uso da tributação ambiental (art. 170, VI); garantia de recursos próprios aos entes locais encarregados de prover segurança, saúde, educação e transporte ao cidadão que depende desses bens para viver com dignidade. Um federalismo fiscal que não aceite contingenciamentos verticais de recursos nem a derrogação do pacto federativo por emendas. E um Judiciário comprometido a controlar os demais poderes nesta tarefa de reedificação das Finanças Nacionais, com firme aplicação do princípio da capacidade contributiva, combate ao desvio nas políticas públicas e controle jurídico-orçamentário da discricionariedade do Executivo, que fere a separação de poderes.

O país quer respirar e produzir mais em clima de democracia fiscal.

* por José Marcos Domingues, professor titular de direito financeiro da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e professor adjunto da Universidade Católica de Petrópolis / jornal Valor Econômico